城市功能是首都功能的基础和载体。

从干部管理权限讲，派驻机构应无权直接立案调查校级管理人员，但如此便无法消解此前内部监督症结。三是调查、处理学术纠纷。

因此，它所执行的主要是学校自行制定的纪律规则，包括自主制定，或者为了执行有关规范性文件而结合本校实际情况参照制定等情形。所谓家规，是相对于国法而言的，例如，许多高校已经制定了诸如某大学《教职工（行政）纪律处分（暂行）规定》《学风建设实施细则》《关于加强二级单位纪检监察工作的暂行办法》《纪检监察信访工作细则》《招生监察工作实施办法》等内部纪律规则。为达成本与效能之折中，至少应考虑以下问题：其一，由本级监察委员会直接向高校派驻，还是由前者驻高校主管部门监察机构间接向高校派驻，后者是否契合派驻的授权原理。例如，党委纪委在处理高校党员干部时，需考虑政纪处分一般应与党纪处分相匹配的原则。第三，在人事安排、考试招生、国有资产管理、科研项目管理等涉及国家公权力行使和国有资产使用的部门中从事组织、管理等工作的职员。

监察派驻形式是常态性派驻还是临时性派驻，《监察法》对此没有明确说明。为此，应注意一个前提、一个区分、两个重点。同时，在具体政策、措施方面，我们又有很大的灵活性[19]（P24）。

特区行政长官和特区政府虽不具有对《基本法》的解释权，但在履行职权过程中应依据《宪法》理解《基本法》，作出符合《宪法》和《基本法》的政府行为，如香港特别行政区政府与广东省政府签署《关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施一地两检的合作安排》。澳门的宪制发展与葡萄牙本国宪制的建立和变迁密不可分。第三，有利于全面准确地贯彻一国两制方针和实施《基本法》。此即在香港和澳门发生的所谓宪法时刻。

这些观点表面上承认或不排斥《宪法》在特别行政区的效力，但其共同点却是仅承认《基本法》是特别行政区的宪制基础，而否认《宪法》在特别行政区的地位和作用。当《基本法》与《宪法》发生冲突时，《基本法》的效力要优于《宪法》。

在《基本法》中，居民和公民是两个不同的身份概念，其中居民是在特别行政区享有基本权利和承担基本义务的主体，而公民是特区居民中的中国公民享有某些政治权利的身份概念。但是，这一观点忽视了《基本法》以作为国家根本法的《宪法》为基础和依据而制定，《基本法》的效力来源于其符合《宪法》，特别行政区是中华人民共和国不可分割的部分，中央与特别行政区的关系是中央与地方的关系，两制中的特别行政区制度是以一国为前提而存在和运行等事实。正如有学者所言，香港宪制的确立从来就是一个宪法判断，是《宪法》决定了香港宪制的基本面貌，而未来香港宪制的发展也最终是个宪法判断的问题，并非仅仅是个基本法问题[24]。其三，特别行政区法律秩序依循《基本法》而形成，任何法律均不得同《基本法》相抵触，任何违背《基本法》的法律都将失去效力。

在回归前作为香港宪制性法律的《香港人权法案条例》因《香港基本法》第160条的规定及全国人大常委会依据《香港基本法》第160条颁布的针对香港原有法律的处理决定而失去在特别行政区的凌驾性地位。《基本法》第1条虽未如其他法律一样明确规定根据《宪法》，制定本法，但《基本法》序言的表述实际上肯定了这一含义。持此种观点的学者认为，《香港基本法》是香港特区的宪法，由于它的制定，中国将出现两部宪法。而后，宪法和基本法共同构成特别行政区的宪制基础被提出并获得广泛认同。

任何一个主权国家都必须有一个统一的秩序，在法治国家，这一统一的秩序只能以作为国家根本法的《宪法》为基础而形成，即宪法秩序。在统一的中华人民共和国之内，不可能有脱离作为国家根本法《宪法》而存在的《基本法》，因此，《基本法》无法孤立地成为特别行政区的宪制基础。

三是阐明《宪法》与《基本法》的关系，使香港社会各界认识到《宪法》在特别行政区的地位和效力，《宪法》作为根本宪制基础对落实和维护一国两制方针的重要意义。在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，《宪法》在特别行政区的地位和重要性不断提升，《宪法》在中央行使对特别行政区的管治权力过程中发挥着保障与规范的双重作用。

第七，有利于推动国家认同。《基本法》以《宪法》为基础和依据而制定，是《宪法》的具体化，因此，在《基本法》制定以后，《宪法》关于一国两制的精神已融入《基本法》之中。在这一历史背景下，中央适时提出和确认宪法与基本法共同构成特别行政区的宪制基础，在强调《基本法》作用的同时，突出《宪法》的作用。内地学界则提出了《宪法》在特别行政区总体适用《宪法》通过《基本法》在特区发挥效力《基本法》对《宪法》变通适用《宪法》在特区自我限制适用等诸种观点[13]（P61-75）。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中有关一国两制的阐述首次出现严格依照宪法和基本法办事的表述。将《基本法》视作宪法或小宪法的主要理由有以下几点。

《宪法》第31条规定，国家在必要时得设立特别行政区。特别行政区宪制秩序形成的基础是《宪法》和《基本法》，而从根本上说，只能是《宪法》。

宪法在形式上通常被认为是一部组织法和人权法，而《基本法》规定了特别行政区的政权组织架构及不同政权组织之间的相互关系，同时也规定了特别行政区居民的基本权利。在政制方面，时任总督彭定康及其前任相继推出一系列政治体制改革方案，削弱港督的权力，以增强立法局的民主基础和权力。

这里‘有效是指整部中国《宪法》在香港具有效力，不可以认为中国《宪法》的其中一些条文在香港无效[12]。《基本法》以居民而非公民为核心概念建构了生活在特别行政区的人的身份，特区居民主要与特别行政区发生联系，这在无形中淡化甚至消解了以国籍为核心的公民与国家的联系，不利于维持和提升特区居民中的中国公民在日常生活中对国家的归属感。

依据《宪法》第5条及《中华人民共和国立法法》第87条的规定，法律的效力低于《宪法》。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》要求，完善特别行政区同宪法和基本法实施相关的制度和机制，坚持以爱国者为主体的港人治港澳人治澳，提高特别行政区依法治理能力和水平[25]。在颁布《香港人权法案条例》的同时，英国也同步修订《英皇制诰》，补充规定香港地区须通过本地立法予以实施，从而为《香港人权法案条例》的制定提供宪制基础。1887年葡萄牙强迫清政府签订《中葡里斯本草约》和《中葡北京条约》，规定葡国永驻管理澳门以及属澳之地，与葡国治理他处无异。

《基本法》规定了香港和澳门特别行政区实行的制度，确保国家对香港的基本方针政策得以实施。依照《宪法》第31条关于国家在必要时得设立特别行政区。

二是让香港社会各界了解到改革开放以来《宪法》实施的经验和成就，特别行政区与国家主体的宪法价值差异在不断缩小o。国家对特别行政区的宪法观念和宪法意识的强调，带来了宪法权威和宪法地位在特别行政区的提升和深化，宪法与基本法共同构成特别行政区的宪制基础这一观念渐渐获得广泛认同[18]（P39）。

全国人大通过制定《基本法》和对《基本法》的合宪性确认，使《基本法》实际上成为特别行政区法律秩序的效力基础。根据全国人民代表大会确定的名额和代表产生办法，由特别行政区居民中的中国公民在香港（澳门）选出特别行政区的全国人民代表大会代表，参加最高国家权力机关的工作。

第五，突出了《宪法》对中央在特别行政区行使管治权的保障和规范作用。《宪法》对于《基本法》实施和《基本法》所创设的特别行政区制度的运行发挥引领和指导作用。这一观点的逻辑前提是认为《基本法》可能抵触《宪法》，主要目的是试图在理论上化解这一难题。摘要:  中国政府恢复对香港和澳门行使主权,其根本标志是香港和澳门的宪制基础发生了性质上的转变，并由此形成了全新的宪制秩序。

中央政府依照宪法和香港特别行政区基本法对香港实行管治[17]（P3）。接着，党的十九大报告中有关港澳特别行政区的阐述亦开始出现从严格依照基本法办事到严格依照宪法和基本法办事的话语嬗变。

但并不能由此否认，在必要时，《宪法》的相关规定在特别行政区是完全可以直接适用的。这种作用可分为两类：其一，直接作用。

在这一命题之下，明确《宪法》是特别行政区的根本宪制基础，阐发《宪法》根本性、独特性的作用，对于丰富这一命题的内容、增强这一命题的说服力，具有重大的理论价值和实践意义。《宪法》和《基本法》所蕴含的国家主权统一、安全和发展利益的价值目标，《宪法》和《基本法》所保障的一国两制基本方针政策、中央和特别行政区的关系、特区居民基本权利保障制度、特区政治体制等应当成为特别行政区广泛认同、接纳和坚守的主流价值观。

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